答申第27号

掲載日:2017年12月1日

答申第27号

                          平成5年9月16日

   神奈川県知事 長洲 一二 殿

                 神奈川県公文書公開審査会 会長 原 寿雄

  公文書の閲覧等の請求拒否処分に関する異議申立てについて(答申)

 平成4年10月27日付けで諮問された業務取扱要領・職業安定行政手引7
-2(雇用保険適用関係)一部非公開の件(諮問第31号)について、次のと
おり答申します。

1 審査会の結論
  業務取扱要領・職業安定行政手引7-2(雇用保険適用関係)を一部非公
 開としたことは、妥当である。

2 異議申立人の主張要旨
(1)異議申立ての趣旨
   異議申立ての趣旨は、業務取扱要領・職業安定行政手引7-2(雇用保
  険適用関係)(以下「本件要領」という。)を神奈川県知事が平成4年8
  月31日付けで一部非公開とした処分の取消しを求める、というものであ
  る。
(2)異議申立ての理由
   異議申立人の主張を総合すると、本件要領の一部は神奈川県の機関の公
  文書の公開に関する条例(以下「条例」という。)第5条第1項第5号及
  び第7号に該当するとした一部非公開の決定は、次に掲げる理由から、条
  例解釈及び運用を誤っている、というものである。
  ア 条例第5条第1項第5号該当の点について
  (ア)本件要領は、雇用保険適用事務に係るいわゆる手引書であり、関係
    職員が常に机上において、日常的な届出業務等を円滑適正に行うため
    のものである。こうした性格からすれば、仮に「申請・届出に関する
    調査確認、指導等の事項」が含まれているとしても、それは同号が前
    提としている密行性を要する「監督、取締等」とは明らかに性格を異
    にしている。
  (イ)こうした手続きに関する情報を公開することが、不正行為の助長、
    法令違反行為の巧妙化を招くということも考えられない。不正受給は
    減少傾向にあるということであり、住所及び氏名を明示して公開請求
    する者が不正受給に利用するとは考えがたい。
  (ウ)実施機関の非公開理由説明書に言う「全国一斉的な運営を必要とす
    る事業の、適正かつ円滑な実施を著しく困難にする」という点は理由
    にならない。むしろ、本件文書が公開されれば、申請者側が積極的に
    「一斉的な運営」に協力することができる。社会保険労務士をはじめ、
    多くの事業主等が行政解釈・通達(手引を含む)について理解するこ
    とが、雇用保険事業の円滑な運用に資するところが大である。
  (エ)雇用保険は、労働者を雇用している限り、強制的に適用されるもの
    であり、事業主等の恣意には任せられていないので、加入その他の手
    続きの詳細は、国民に周知されなければならない。
  (オ)市販の「雇用保険法解釈総覧」で公表されている項目で、一部非公
    開となっている部分があり、納得できない。
  イ 条例第5条第1項第7号該当の点について
  (ア)機関委任事務に係る国の通達を同号の「法令」に含めて解釈するこ
    と自体が不当である。国の機関の通達や非公開指示は、文書等の形式
    で明示されたとしても、内部的なものにとどまり、法律、政令、省令
    及び条例とは質的に異なるのであって、これを「法令」に含める解釈
    には無理がある。
  (イ)他の地方公共団体の条例では、機関委任事務に係る国の通達を「法
    令」とは別に適用除外としているものがある。適用除外事項の規定が
    限定列挙であって、拡大解釈を許さないものであることは情報公開制
    度の基本である。他の地方公共団体の条例に規定されているこうした
    適用除外事項がない以上、条例は機関委任事務に係る国の通達等の非
    公開指示を根拠に非公開とすることは認めていないと解釈するのが当
    然である。
  (ウ)地方公共団体が、公文書の公開非公開という固有の権限内の問題に
    ついて、議会の議決を経た条例という法形式により、憲法に保障され
    た知る権利の実現のために公開請求権を認めた以上、機関委任事務に
    関する情報であっても、主務大臣の指揮監督権が当然に優位性を持つ
    という解釈は、むしろ憲法第94条及び第21条に基づく法秩序を否
    定し混乱させるものであり、地方自治法第150条の本来の趣旨を超
    えた不当な拡大解釈であると言わざるを得ない。
  (エ)仮に、同号の「法令」に機関委任事務に係る国の通達を含むとして
    も、その範囲は限定的に解されるべきであり、神奈川県公文書公開審
    査会答申第19号及び第20号も、限定解釈の必要性を認めている。
  (オ)労働省職業安定局長が各都道府県知事に、平成4年3月30日付け
    で発した職発第166号「行政情報公開基準について」(以下「16
    6号通達」という。)は、「行政情報公開基準」の一般的な基準を通
    知するものにすぎない。この「行政情報公開基準」は、内部的な申合
    せにすぎず、法規性を有するものではなく、国民の権利を制限しうる
    ものではない。したがって、166号通達は、法令に準じたものでは
    なく、非公開についての具体的指示としての形式をなしていない。ま
    た、内容的にも、本件要領の公開の是非についての具体的指示とは言
    えない。よって、166号通達は本件非公開処分の根拠とはならない。
  (カ)労働省職業安定局雇用保険課企画班長が各都道府県雇用保険主管課
    (部)長に、平成4年9月16日付けで発した事務連絡「雇用保険業
    務関係文書の公開に関する取扱いについて」(以下「事務連絡」とい
    う。)は、本件請求が同年7月2日にされ、一部非公開の決定が同年
    8月31日になされていることからすれば、事務連絡をもって、非公
    開の根拠とすることはできない。
  (キ)労働省職業安定局長が各都道府県職業安定主務課長に、平成4年3
    月30日付けで発した職発第167号「行政情報公開基準の運用に当
    たり留意すべき事項について」 (以下「167号通達」という。)
    は、内容が明らかにされていないため、審査会答申第19号及び第2
    0号の挙げる要件を満たしているか否かについて、具体的に論ずるこ
    とは困難であるが、166号通達と合わせて全国一斉に通達されたも
    のであるという文書の性格からして、本件要領の公開非公開について
    の具体的指示と言える内容を含むとは考えがたい。実施機関の職員の
    説明でも、どの範囲で非公開とせよという指示があったのかは明らか
    ではない。
  (ク)このように、本件非公開処分については非公開にすべきとの具体的
    な指示に当たる「通達」があったとは認められず、条例第5条第1項
    第7号を根拠に非公開とすることは許されない。
  (ケ)大阪高裁平成4年12月18日判決では、政治団体の収支報告書の
    謄写を認めない旨の記載がある政治資金規正法関係質疑集の送付は、
    法律的根拠が明確でなく、主務大臣等がその指揮監督権に基づいてこ
    れを公にしてはならないとの指示をしたことが明確に示されているも
    のとするに足りず、当該収支報告書の写しの交付を拒否した処分は違
    法であるとしている。また、東京高裁平成5年3月22日判決では、
    地方税法第22条の「秘密」は、実質秘を指し、指定権者を通じて秘
    密と指定したものを意味しないと解釈し、固定資産評価替えのために
    行った不動産の鑑定結果等は実質的な秘密を蔵しているとみることは
    困難としている。
     法律を根拠にする場合でも、形式的に秘密指定がなされるだけでは
    足りず、実質的に秘密にするに値する場合のみ非公開とすることがで
    きるとされていることからすれば、法律の直接の根拠のない、単なる
    非公開指示で当然に非公開とすべきとするのは不当と言わざるを得な
    い。
     また、これらの判決からも伺われるように、裁判所も法令秘条項に
    よる非公開が認められる範囲は限定的に解釈する傾向にある。

3 実施機関の職員(労働部雇用保険課長)の説明要旨
  実施機関の職員の説明を総合すると、本件要領を非公開とした理由は、次
 のとおりである。
(1)本件要領について
   本件要領は、国の機関である公共職業安定所の業務運営に資するために、
  労働省職業安定局長から各都道府県知事あてに通達されたものであり、雇
  用保険適用関係の業務取扱いに関する事項が記載されている。
(2)条例第5条第1項第5号該当性について
   本件要領のうち非公開とした部分(以下「本件非公開部分」という。)
  には、雇用保険適用関係の業務を行う上で必要な、調査・確認事務、指導
  ・監督等の権限の行使に係る方針又は判断の手法等が記載されており、こ
  れらの部分を公開すると、不正行為の助長、法令違反行為の巧妙化等を招
  くおそれがあるとともに、全国一斉的な運営を必要とする事業の、適正か
  つ円滑な実施を著しく困難にすることは明らかであり、条例第5条第1項
  第5号に該当する。
(3)条例第5条第1項第7号該当性について
   国からの機関委任事務である雇用保険関係事務の執行に関しては、地方
  自治法第150条に基づき主務大臣の指揮監督を受けるものである。
   本件要領は、167号通達により非公開とする旨指示されているところ
  であるが、その具体的な運用について労働省に照会したところ、本件要領
  のうち市販されている「雇用保険法解釈総覧」に掲載されている情報以外
  の部分については、非公開とする旨の指示があった。そして、「雇用保険
  法解釈総覧」に掲載されている情報等は公開している。したがって、本件
  非公開部分は、条例第5条第1項第7号に該当する。

4 審査会の判断理由
(1)本件要領について
   本件要領は、業務取扱要領・職業安定行政手引のうちの雇用保険適用関
  係として労働省が作成し、平成2年9月21日付けで、労働省職業安定局
  長から各都道府県知事あてに送付されたものである。本件要領は、雇用保
  険適用関係の業務に係る詳細な取扱いについて記載しており、公共職業安
  定所の職員が業務マニュアルとして使用していることが認められる。
(2)条例第5条第1項第5号該当性について
  ア 条例第5条第1項第5号は、県の機関又は国等の機関が行う検査、監
   査、取締等の計画及び実施細目、争訟及び交渉の方針、入札の予定価格、
   試験の問題その他の事務又は事業に関する情報であって、当該事務又は
   事業の性質上、公開することにより、当該事務又は事業の実施の目的を
   失わせ、又は当該事務又は事業の円滑な実施を著しく困難にするおそれ
   のあるものは非公開にすることができるとしている。
  イ 本件非公開部分には、雇用保険に係る各種の申請・届出に関する内部
   的な確認事項、調査事項、指導事項、審査基準等(以下「確認事項等」
   という。)が詳細に記載されている部分(以下「確認事項等の部分」と
   いう。)がある。
    確認事項等は、公表されてなく、公共職業安定所職員が雇用保険に係
   る各種の申請・届出が適正に行われているかどうかを確認等するために
   定められた内部的な判断基準であると認められる。
    このような内部的な判断基準と認められる確認事項等の部分を公開す
   ることにより、雇用保険に係る各種の申請・届出が適正に行われている
   かどうかの確認方法等が公になる。その結果、雇用保険の不正受給等の
   不正行為の巧妙化を招くことを否定することができないなど、雇用保険
   業務の円滑な実施を著しく困難にするおそれがあると認められる。
  ウ したがって、確認事項等の部分は、条例第5条第1項第5号に該当す
   ると判断する。エ 本件非公開部分のうち確認事項等の部分を除いた部
   分は、雇用保険適用関係の認定に係る内部的な判断基準と言えるような
   情報ではなく、雇用保険業務の円滑な実施を著しく困難にするおそれが
   あるとは認められない。したがって、当該部分は条例第5条第1項第5
   号には該当しないと判断する。
    異議申立人は、「雇用保険法解釈総覧」で公表されている項目で、一
   部非公開となっている部分がある旨主張している。当審査会が調査した
   ところ、本件非公開部分のうち「雇用保険法解釈総覧」で公表されてい
   る項目に係る非公開部分が「雇用保険法解釈総覧」に掲載されている事
   実はないものと認められるが、これらの非公開部分も、条例第5条第1
   項第5号には該当しないものと考える。
(3)条例第5条第1項第7号該当性について
  ア 条例第5条第1項第7号は、法令の定めるところにより明らかに公開
   することができないとされている情報は非公開にすることができる、と
   している。
  イ 地方自治法別表第3第1号(58)は、「職業安定法及びこれに基づく政
   令の定めるところにより、公共職業安定所の業務の連絡統一を図り、所
   部の職員及び公共職業安定所長を指揮監督すること」等を都道府県知事
   の機関委任事務として定めている。そして、神奈川県知事は、公共職業
   安定所の雇用保険業務の連絡統一を図り、公共職業安定所長等を指揮監
   督等するために本件要領を取得している。したがって、本件要領は国か
   らの機関委任事務に関するものと認められる。
  ウ 実施機関は、条例第5条第1項第7号に該当する理由として、本件要
   領は機関委任事務に関し国が発した通達により非公開とする旨指示され
   ていることを挙げている。
    そこで、機関委任事務に関し国が発した通達が、同号の「法令」に該
   当するか否かについて検討する。
  (ア)機関委任事務については、地方自治法第150条に基づき、都道府
    県知事は主務大臣の指揮監督を受ける。したがって、機関委任事務に
    係る主務大臣の指揮監督が違法である場合を除き、都道府県知事は、
    その指揮監督に従わなければならないものと解される。
  (イ)主務大臣の指揮監督は、通達という文書で行われるのが通常である。
    したがって、それに従わざるを得ないという意味で、適法に発せられ
    た通達は、同号の「法令」に含めて解釈することは可能である。
  (ウ)通達が同号の「法令」としての効力を持つのは、機関委任事務に関
    し、主務大臣又は主務大臣からその権限の委譲を受けた者から発せら
    れたものであり、そのことが明らかであることに加えて、地方自治の
    本旨にかんがみ、次の要件が必要であると判断する。
    a 文書によって行われたものであること。
    b 公文書の閲覧又は写しの交付を禁止する趣旨が明確であること。
    c 閲覧又は写しの交付を禁止する公文書の範囲が明確であること。
    d 当該指揮監督が法規に抵触することが明白でないこと。
  エ 166号通達について
    166号通達は、職業安定行政機関が管理する文書の公開の可否に係
   る判断の基準となる「行政情報公開基準」について、その解釈を与え、
   運用の指針を示すものである。しかしながら、166号通達には本件要
   領の公開・非公開の取扱いについては、何ら記載されていない。したが
   って、166号通達は、本件要領の取扱いに関しては、前記ウ(ウ) b
   及びcに該当せず、条例第5条第1項第7号の「法令」としての効力を
   持つ通達には該当しないと判断する。
  オ 167号通達について
  (ア)当審査会が調査したところ、(1)167号通達は、本件要領をはじめ
    職業安定行政機関が管理する文書及び労働大臣の指揮監督を受ける機
    関委任事務に係る都道府県知事の文書に関する「行政情報公開基準」
    に基づく公開・非公開の取扱い等を内容としていること、(2)職業安定
    法第7条は「都道府県知事は<中略> 公共職業安定所の業務の連絡統
    一に関する業務を掌り、所部の職員及び公共職業安定所長を指揮監督
    する」と規定しており、これらの事務は、地方自治法別表第3第1号
    (58)で定めるように機関委任事務であること、(3)神奈川県知事は、職
    業安定法第7条に基づき、本件要領の取扱い等の連絡統一を図り、公
    共職業安定所長等を指揮監督していること、(4)職業安定法第6条は
    「職業安定主管局長<中略> は、労働大臣の指揮監督を受け、この法
    律の施行に関する事項について、職業安定事務所長及び都道府県知事
    を指揮監督する」と規定していること、(5)167号通達は労働省職業
    安定局長名で発せられていること、が認められる。
     これらの各事実から、167号通達は、労働省職業安定局長が法律
    上その所掌事務について有する指揮監督権に基づいて、機関委任事務
    に関し発した通達と認められる。
  (イ)更に、当審査会が167号通達の内容を精査したところ、167号
    通達は、文書になっていて、本件要領の閲覧又は写しの交付を禁止す
    る趣旨及び非公開の範囲が明確であると認められる。
  (ウ)167号通達は、本件要領について全部非公開を指示するものであ
    るが、本件要領には、市販されている「雇用保険法解釈総覧」に掲載
    されている部分があり、また、それ以外にも条例第5条第1項第5号
    に該当する情報とは認められない部分がある。「雇用保険法解釈総覧」
    に掲載されている部分等についても非公開の指示をしたことは、適当
    ではないと考えるが、そのことに重大かつ明白な瑕疵があるとまでは
    断定できない。
     また、本件要領は、一次的には、国の機関である公共職業安定所に
    おける業務マニュアルとして国が作成したものであり、県は公共職業
    安定所に対する指揮監督等のために取得している。このような性格か
    ら、本件要領は、実施機関が、公開の可否について、国の指揮監督に
    優先して判断することが許容される機関委任事務に関する文書とは認
    められない。
     その他、167号通達に違法性はなく、本件要領を非公開と指示す
    ることが法規に抵触するものとは認められない。
  (エ)したがって、167号通達は、前記ウ(ウ) の要件を満たした適法
    かつ効力を有する通達と認められる。
  カ 事務連絡について
    事務連絡は、本件一部非公開の決定処分後に発せられていることから、
   そもそも条例第5条第1項第7号該当の根拠とすることはできず、前記
   ウ(ウ) の要件を満たすか否かの判断を要しない。
  キ したがって、本件要領は、機関委任事務に関して発せられた適法かつ
   効力を有する通達により、閲覧又は写しの交付が禁止されていることが
   認められ、本件非公開部分は条例第5条第1項第7号に該当すると判断
   する。
(4)以上のことから、本件非公開部分には条例第5条第1項第5号には該当
  しない部分が一部存在するが、条例第5条第1項第7号に該当するので、
  前記1の審査会の結論のとおり判断する。
(5)その他
  ア 当審査会は、機関委任事務に係る通達による国からの非公開指示に関
   し、答申第19号(平成2年3月3日)及び第20号(同)において、
   非公開の範囲の限定等について要望した。その後、神奈川県も、関東地
   方知事会及び全国知事会を通じて、また、県独自で国に対して通達等の
   見直しを要望した。
    しかしながら、167号通達を見ると、残念ながらこれらの要望が生
   かされているとは認められない。
    そこで、当審査会は、再度次の点を付言しておきたい。
  イ 167号通達は、本件要領について、条例第5条第1項第5号に該当
   するとは明らかに認められない情報も含めて、非公開の指示をしている。
    結果的に、労働省の口頭指示により「雇用保険法解釈総覧」により公
   表されている情報等は公開されているが、このような情報についてまで
   も通達により包括的に非公開を指示することは、適当とは言えない。
  ウ 都道府県の行政事務の約3分の2が国の機関委任事務であると言われ
   ている現状を考慮すると、167号通達に関して見られるような国の姿
   勢を、当審査会は深く憂慮せざるを得ない。
    機関委任事務に係る文書といえども、その管理は地方公共団体の固有
   事務であるとされている。また、条例第1条に定めるとおり、条例は、
   地方自治の本旨に即した公正で開かれた県政の実現を図り、県政に対す
   る県民の理解を深め、県民と県との信頼関係を増進することを目的に制
   定されたものである。
  エ 地方公共団体における文書管理の実態と、条例が憲法に保障された
   「知る権利」を実定法化したものである点を踏まえ、国は機関委任事務
   に関する文書について、通達により非公開の指示を行う場合は、非公開
   とする実質的な理由を厳密に検討し、理由を通達上に明示するとともに、
   非公開の範囲を必要最小限に限定するよう強く要望する。

5 審査会の処理経過
  当審査会の処理経過は、別紙のとおりである。

別紙

                         審査会の処理経過

年月日

処理内容

平成 4.10.27

○諮問

   4.11.6

○実施機関の職員(労働部雇用保険課長)に非公開理由説明書の提出要求

   4.12.18

○非公開理由説明書の受理

   4.12.21

○異議申立人に非公開理由説明書の送付

   5.1.18

○異議申立人から非公開理由説明書に対する意見書の受理
○実施機関に非公開理由説明書に対する意見書を送付

   5.1.29

○実施機関の職員(労働部雇用保険課長)に非公開理由説明書に係る補足説明書の提出要求

   5.2.23

○非公開理由説明書に係る補足説明書の受理

   5.2.25

○異議申立人に非公開理由説明書に係る補足説明書の送付

   5.2.25
  (第92回審査会)

〇審議

   5.3.18
  (第93回審査会)

〇異議申立人から意見の聴取
〇実施機関の職員(労働部雇用保険課長ほか)から非公開理由説明の聴取
〇審議

   5.4.22
  (第94回審査会)

〇審議

   5.5.20
  (第95回審査会)

○審議

   5.6.2

○異議申立人から追加意見書の受理

   5.6.4

○実施機関に追加意見書を送付

   5.6.17
  (第96回審査会)

〇審議

   5.7.15
  (第97回審査会)

〇審議

   5.8.20
  (第98回審査会)

〇審議

   5.8.27
  (第99回審査会)

〇審議

   5.9.13
 (第100回審査会)

〇審議

   6.7.14
 (第112回審査会)

〇審議

                    神奈川県公文書公開審査会委員名簿

                                                  (平成5年4月1日委嘱)

氏名

現職

備考

川島 志保

弁護士(横浜弁護士会所属)

 

小林 重敬

横浜国立大学教授

 

原 寿雄

(株)共同通信社相談役

会長

堀部 政男

一橋大学教授

会長職務代理者

若杉 明

横浜国立大学教授

 

                                          (平成5年9月16日現在) (五十音順)

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本文ここまで
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